De Omgevingswet en de BOA domein 1 - Kenniscentrum Handhaving (2024)

Door: Luca van Antwerpen – 1 maart 2024

Inleiding

Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Hoewel de Omgevingswet beoogt om het omgevingsrecht eenvoudiger en inzichtelijker te maken, is het een flinke zoektocht om relevante regels te vinden. Daarom geef ik in deze blog uitleg over de veranderingen die voor de BOA domein 1 relevant zijn.

Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar

In bijlage 1 van de Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar (hierna: de domeinlijst) wordt aangegeven met welke strafbare feiten een BOA belast kan worden met de opsporing daarvan.

Belangrijk is om te vermelden dat de BOA niet automatisch belast is met alle strafbare feiten die in zijn/haar domein staan vermeld staan. De BOA is belast met de opsporing van strafbare feiten van wettelijke voorschriften voor zover noodzakelijk voor een goede uitoefening van de functie en de daaraan gekoppelde taakomschrijving, tenzij de wet zich daartegen verzet.

Beperking opsporingshandelingen BOA
Volgens artikel 25, eerste lid van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar beperkt de buitengewoon opsporingsambtenaar de opsporingshandelingen waartoe hij bevoegd is, tot hetgeen nodig is voor een juiste vervulling van de functie in verband waarmee hij tot buitengewoon opsporingsambtenaar is beëdigd. Hij onthoudt zich van elk optreden waartoe hij niet bevoegd is.

Opsporingsbevoegdheid BOA domein 1 in relatie tot de Omgevingswet
De BOA met het specialisme openbare ruimte (domein I) kan opsporingsbevoegdheid hebben voor artikelen van de Omgevingswet die in deze blog besproken worden.

Systematiek van de Omgevingswet

In Nederland is er een rangorde van wettelijke regels. Sommige wettelijke regels hebben voorrang op andere wettelijke regels. Hoe hoger de regel staat in de rangorde, hoe langer het kan duren om die regel te veranderen.

Voor het aanpassen van een wet in formele zin geldt een lange wetgevingsprocedure:

Voorbereiding wetsvoorstel op ministerie;
Wetsvoorstel wordt besproken in de ministerraad;
Raad van State komt met advies;
Voorstel wordt behandeld in de Tweede Kamer;
Er wordt gestemd in de Tweede Kamer;
En vervolgens wordt over het voorstel gestemd in de EersteKamer;
De Koning en de minister ondertekenen het voorstel;
De wet treedt in werking na publicatie.

De maatschappij is dynamisch, een wetgevingsprocedure kan de ontwikkelingen in de maatschappij niet altijd bij houden. Daarom staan in wetten in formele zin vaak de hoofdlijnen en krijgt een lager wetgevingsorgaan de bevoegdheid om nadere regels te stellen. Dat kan bijvoorbeeld in Algemene maatregelen van bestuur (AMvB) of Ministeriële regelingen. Het voordeel daarvan is dat een AMvB of Ministeriële regeling veel sneller aangepast kan worden.

In de Omgevingswet wordt veelvuldig verwezen naar regels die bij algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling gesteld kunnen worden. Sterker nog, de tekst: “bij algemene maatregel van bestuur” wordt maat liefst 164 keer gebruikt in de Omgevingswet.

De vergunningsplichtige activiteiten wet

Voordat ik verdere uitleg geef over de verschillende strafbare feiten van de Omgevingswet waarmee de BOA domein I belast kan worden, is het belangrijk om de vergunningsplichtige activiteiten wet uit te leggen. In artikel 5.1 van de Omgevingswet wordt aangegeven wanneer het verboden is om zonder omgevingsvergunning een bepaalde activiteit te verrichten.

Tenzij
In het eerste lid van dat artikel worden verschillende activiteiten aangewezen die verboden zijn om uit te voeren zonder omgevingsvergunning, tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

Voor zover
In het tweede lid van dat artikel worden verschillende activiteiten aangewezen die verboden zijn om uit te voeren zonder omgevingsvergunning voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

Note bene
De BOA domein I is niet bevoegd voor het gehele artikel 5.1 van de Omgevingswet.

Milieubelastende activiteiten en Lozingsactiviteiten

Veel sectorale wetten zijn geheel of gedeeltelijk opgegaan in de Omgevingswet. Uit de bijlage van de domeinenlijst voor domein I zijn de navolgende onderdelen verplaatst naar de Omgevingsplannen, omgevingsverordeningen, waterschapsverordeningen en het Besluit activiteiten leefomgeving:

Onderdeel 1 (oud): “Artikel 2.13 Activiteitenbesluit milieubeheer juncto artikel 1a Wet op de economische delicten“;
Onderdeel 2 (oud): “Besluit lozen buiten inrichtingen juncto artikel 10.2 Wet Milieubeheer juncto artikel 1a Wet op de economische delicten“;
Onderdeel 12 (oud): “Artikel 6.2 lid 1 Waterwet, juncto artikel 1a Wet op de economische delicten voor zover het overtredingen betreft die een nadelige invloed hebben of kunnen hebben op de leefbaarheid in de publieke ruimte“;
Onderdeel 16 (oud): “Artikel 13 Wet bodembescherming juncto artikel 1a Wet op de economische delicten“;
Onderdeel 18 : (oud)”Artikelen 10.1 lid 1, 10.37 en 10.38 Wet milieubeheer juncto artikel 1a Wet op de economische delicten“.

Toelichting Minister klopt niet helemaal
Volgens de toelichting van de nieuwe domeinlijst (Stcrt. 2023, nr. 34095, p. 5) zijn de artikelen van de bovengenoemde onderdelen onder het nieuwe stelsel van de Omgevingswet verplaatst naar de omgevingsplannen, omgevingsverordeningen, waterschapsverordeningen en het Besluit activiteiten leefomgeving.

Die toelichting klopt niet, de artikelen 10.1, eerste lid, 10.37 en 10.38 van de Wet milieubeheer zijn niet verplaatst naar de Omgevingswet.

Uit artikel 2.45 van de Invoeringswet Omgevingswet (Stb. 2020, 172, p. 130-150) blijkt niet dat de bovengenoemde artikelen van de Wet milieubeheer zijn ingetrokken, ze zijn wel aangepast. Ik ga een brief sturen naar de Minister met het verzoek om deze fout te herstellen.

Nieuwe onderdeel in de domeinlijst (domein I)

In de nieuwe domeinenlijst zijn de bovengenoemde oude onderdelen verwerkt in onderdeel 23, bullet 3 (nieuw): “Artikel 4.3 lid 1 aanhef en onder b en c en artikel 5.1 lid 1 aanhef en onder a, lid 2 aanhef en onder c en artikel 5.3 en artikel 10.1 lid 1 van de Wet milieubeheer juncto artikel 1a aanhef en onder 1° van de Wet op de economische delicten“.

Voor zover
Aan het einde van onderdeel 23, bullet 3 (nieuw) wordt aangegeven dat de BOA domein I alleen bevoegd is voor zover:

het gaat om feiten die een nadelige invloed hebben of kunnen hebben op de leefbaarheid in de publieke ruimte, of;
het lozingsactiviteiten betreft op of in de bodem, of;
het lozingsactiviteiten betreft op een oppervlaktewaterlichaam of op een zuiveringtechnisch werk.

Rijksregels over milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten

Op grond van artikel 4.3, eerste lid, onderdelen b en c van de Omgevingswet kunnen bij AMvB regels gesteld worden over de volgende activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de leefomgeving:

Milieubelastende activiteiten, en
lozingsactiviteiten op:1. een oppervlaktewaterlichaam, of;2. een zuiveringtechnisch werk,

Deze regels zijn verwerkt in het Besluit activiteiten leefomgeving. Voor deze blog gaat het te ver om die regels te behandelen.

Lozingsactiviteiten

Onder de Waterwet waren lozingen in principe vergunningsplichtig. Maar omdat er ook onder de Waterwet al veel vrijstellingen van de vergunningplicht waren opgenomen in Algemene Maatregelen van Bestuur, is de verandering in de praktijk voor de grotere bedrijfsmatige activiteiten niet zo groot. Voor directe lozingen die onder de rijksregels vallen gelden in principe algemene regels, tenzij die lozing in het BAL als vergunningplichtig is aangewezen.

Het omgevingsplan en de waterschapsverordening
Gemeenten en waterschappen zijn verplicht om respectievelijk een omgevingsplan en een waterschapsverordening vast te stellen.

Tijdelijke omgevingsplan
Gemeenten hebben tot 2032 de tijd om een omgevingsplan vast te stellen. Tot die tijd is er het tijdelijke omgevingsplan. Regels uit oude instrumenten worden samengevoegd tot 1 omgevingsplan (bestemmingsplannen, gemeentelijke verordeningen over erfgoed, geur en afvoer van regen en grondwater).

Bruidsschat omgevingsplan

Op grond van artikel 22.2 van de Omgevingswet mogen de omgevingsplanregels van rijkswege (de bruidsschat) alleen gaan over regels die voor inwerkingtreding van de Omgevingswet bij of krachtens de wet waren gesteld of daaraan gelijkwaardige regels.

Lozingen in de bodem of in het schoonwaterrioo
De voormalige regels uit het Besluit lozen buiten inrichtingen zijn opgenomen in de bruidsschat omgevingsplan. Er staan ook vangnetvergunningen in het bruidsschat omgevingsplan.

Volgens artikel 22.268, eerste lid van de bruidsschat omgevingsplan is het verboden: “zonder omgevingsvergunning afvalwater op of in de bodem te lozen, tenzij het lozen op grond van deze afdeling is toegestaan“

Volgens artikel 22.269, eerste lid van de bruidsschat omgevingsplan: “Het is verboden zonder omgevingsvergunning afvalwater of andere afvalstoffen te lozen in een schoonwaterriool, tenzij het lozen op grond van deze afdeling is toegestaan“

Voor deze kennisblog gaat het te ver om in detail de bruidsschat omgevingsplan te behandelen, vooral omdat gemeenten in de toekomst de ruimte krijgen om soepelere of strengere regels vast te stellen.

Waterschapsverordening

De Waterschappen zijn verplicht om een waterschapsverordening vast te stellen. In de bruidsschat waterschapsverordening staan regels over lozingsactiviteiten op oppervlaktewaterlichamen of zuiveringstechnische werken die in beheer zijn bij het waterschap. Maar welke wateren zijn in het beheer bij het waterschap? Volgens artikel 2, eerste lid van de Waterschapswet wijzen de provincies aan wie het beheer heeft over de regionale wateren. Die aanwijzing gebeurt in een reglement (zie bijvoorbeeld het Reglement voor het Waterschap Aa en Maas 2008). Voor deze kennisblog gaat het te ver om de Waterschapsverordening verder te bespreken.

Vangnetvergunning
In de bruidsschat waterschapsverordening staan ook vangnetvergunningen:

Volgens artikel 2.61 van de bruidsschat waterschapsverordening is het verboden: “Het is verboden zonder omgevingsvergunning een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam te verrichten, als daarbij stoffen of warmte worden geloosd“.

Volgens artikel 2.61 van de bruidsschat waterschapsverordening is het verboden: “Het is verboden zonder omgevingsvergunning een lozingsactiviteit op een zuiveringtechnisch werk te verrichten“.

Vellen van een houtopstand

Regels over het vellen van een houtopstand kunnen staan in het BAL, de omgevingsverordening en/of het omgevingsplan.

Bebouwingscontour houtkap

Voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet stonden rijksregels over houtkap in de Wet natuurbescherming. De regels over houtopstanden, hout en houtproducten uit de Wet natuurbescherming golden niet binnen de (door de gemeenteraad vastgestelde) grenzen van de bebouwde kom.

Tegenwoordig vallen de rijksregels onder het BAL. Onder de Omgevingswet is in dit geval het begrip bebouwde kom komen te vervallen, en is het vervangen door: “bebouwingscontour houtkap“.

De bebouwingscontour houtkap maakt het voor gemeenten mogelijk om in het omgevingsplan grenzen aan te wijzen (aansluitend aan stedelijk gebied) waar de rijksregels niet gelden.

Er geldt overgangsrecht voor zo’n aanwijzing van de bebouwde kom (artikel IV, Aanvullingsbesluit natuur). Zo’n aanwijzing geldt onder de Omgevingswet als bebouwingscontour houtkap zolang het omgevingsplan geen bebouwingscontour houtkap aanwijst.

Omdat de BOA domein I geen opsporingsbevoegdheid heeft met betrekking tot de rijksregels over bomenkap, worden deze verder niet besproken in deze kennisblog.

Overgangsrecht gemeentelijke verordening
In artikel 22.8 van de Omgevingswet staat dat als volgens een gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing vereist is (…) voor een geval dat alleen in het omgevingsplan mag worden opgenomen, dan geldt een zodanige bepaling als een verbod om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.

Gemeentelijke verordening
Veel gemeentes hebben of hadden een verordening waarin regels stonden over het vellen van een houtopstand (bijvoorbeeld een bomenverordening), bijvoorbeeld een vergunningsplicht.

Omgevingsplanactiviteit
In dat geval geldt een zodanige bepaling als een verbod om zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onderdeel a van de Omgevingswet.

Omgevingsverordening
De provincies kunnen in hun omgevingsverordening regels opnemen over houtopstanden. Als de provincie regels wil opnemen in plaats van dat aan de gemeente over te laten, moet dat wel passen binnen het subsidiariteitsbeginsel (decentraal, tenzij). Als de provincie regels heeft opgenomen over houtopstanden, dan is de BOA domein I bevoegd.

Het aanbrengen van handelsreclame

Zoals hierboven benoemd is, zijn de voormalige rijksregels (in casu het verbod om zonder omgevingsvergunning handelsreclame te voeren op een onroerende zaak) verwerkt in het tijdelijke omgevingsplan: de Bruidsschat omgevingsplan. Gemeenten hebben namelijk tot 2032 de tijd om hun omgevingsplan op te stellen.

Overgangsrecht gemeentelijke verordening
In artikel 22.8 van de Omgevingswet staat dat als volgens een gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing vereist is (…) voor een geval dat alleen in het omgevingsplan mag worden opgenomen, geldt een zodanige bepaling als een verbod om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.

Gemeentelijke verordening
Veel gemeenten hebben of hadden een verordening waarin een verbod was opgenomen om zonder omgevingsvergunning op, aan of in een onroerende zaak handelsreclame te maken of te voeren met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die vanaf de weg zichtbaar is.

Bouwactiviteiten, sloopactiviteiten en het gebruiken / in stand houden van bouwwerken

Op grond van artikel 4.3, eerste lid, onder a van de Omgevingswet kunnen: “Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de volgende activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving: bouwactiviteiten, sloopactiviteiten en het gebruik en het in stand houden van bouwwerken“.

Besluit bouwwerken leefomgeving

In het Besluit bouwwerken leefomgeving zijn de regels bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, onder a van de Omgevingswet verwerkt. Voor deze blog gaat het te ver om de regels te bespreken.

Uitzondering opsporingsbevoegdheid BOA domein 1
De BOA domein 1 is opsporingsbevoegd voor onderstaande regels, met uitzondering van de volgende situaties:

het feit is begaan in samenhang met andere economische delicten, of;
het feit heeft betrekking op het verrichten van een omgevingsplanactiviteit bestaande uit een milieubelastende activiteit.

Als er sprake is van een situatie waarbij twee of meer economische delicten begaan zijn of het feit heeft betrekking op een omgevingsplanactiviteit bestaande uit een milieubelastende activiteit, dan is de BOA domein 1 niet bevoegd.

Het is onwenselijk dat de BOA domein 1 in bovengenoemde situaties gaat optreden. Volgens de Beleidsregels buitengewoon opsporingsambtenaar is het inzetcriterium leidend voor het bepalen van de inzet van de BOA’s in een gemeente.

Volgens het inzetcriterium moet er (onder andere) sprake zijn van zaken die eenvoudig bewijsbaar zijn. Als er sprake is van een cumulatie van economische delicten dan is er geen sprake meer van een eenvoudig bewijsbare zaak.

Daarnaast kan er sprake zijn van een situatie waarbij de BOA domein I bevoegd is voor het ene economisch delict, maar niet een ander economisch delict.

Zwemverbod, negatief zwemadvies en gelegenheid bieden tot zwemmen of baden

De Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden is komen te vervallen. Bij of krachtens de Omgevingswet zijn regels gesteld voor iedereen die buiten de privésfeer gelegenheid beidt om te zwemmen en baden.

Bevoegde gezag

Volgens artikel 15.3 van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: het Bal) zijn gedeputeerde staten van de provincie waarbinnen de activiteit “gelegenheid bieden tot zwemmen of baden” geheel of in hoofdzaak wordt verricht het bevoegd gezag:

waaraan een melding wordt gedaan;
dat een maatwerkvoorschrift kan stellen; of
dat beslist op een aanvraag om toestemming om een gelijkwaardige maatregel te treffen.

Zwemverbod en negatief zwemadvies

Volgens artikel 2:38 van de Omgevingswet zijn gedeputeerde staten bevoegd voor een oppervlaktewaterlichamen een negatief zwemadvies te geven of een zwemverbod in te stellen met het oog op het waarborgen van de veiligheid of het beschermen van de gezondheid.

Rijksregels over het gelegenheid bieden tot zwemmen of baden

Artikel 4.3 van de Omgevingswet is de grondslag voor het stellen van regels die voor het hele rijk gelden. In het eerste lid, onderdeel g staat dat:

“Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de volgende activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving: het gelegenheid bieden tot zwemmen of baden“.

Voor deze kennisblog gaat het te ver om een uitgebreide toelichting te geven over de rijksregels met betrekking tot zwemgelegenheden.

Economische delicten

De bovenstaande artikelen die bij of krachtens de Omgevingswet zijn vastgesteld, zijn economische delicten.

Milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten
Volgens artikel 1a, aanhef, onder 1° van de Wet op de economische delicten zijn economische delicten eveneens overtredingen van voorschriften bij of krachtens:
- Artikel 4.3, eerste lid, aanhef en onder b en c van de Omgevingswet, en;
- Artikel 5.1, eerste lid, onderdeel a van de Omgevingswet, en;
- Artikel 5.1, tweede lid, onderdeel c van de Omgevingswet, en;
- Artikel 5.3 van de Omgevingswet,
- voor zover dat verbod is gesteld met het oog op het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid en het beschermen van het milieu, het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen, het beschermen van de doelmatige werking van een zuiveringtechnisch werk, of het beschermen van monumenten of archeologische monumenten.
Zwemverbod, negatief zwemadvies en gelegenheid bieden tot zwemmen of baden
Volgens artikel 1a, aanhef, onder 3° van de Wet op de economische delicten zijn economische delicten eveneens overtredingen van voorschriften bij of krachtens:
- De artikelen 2.38 en 4.3, eerste lid, onderdeel g van de Omgevingswet.
Bouwactiviteiten, sloopactiviteiten en het gebruiken / in stand houden van bouwwerken
Volgens artikel 1a, aanhef, onder 2° van de Wet op de economische delicten zijn economische delicten eveneens overtredingen van voorschriften bij of krachtens:
- Artikel 4.3, eerste lid, onder a van de Omgevingswet, en;
- Artikel 5.1, eerste lid, onder a
- overige gevallen dan bedoeld onder categorie 1°.
Vellen van een houtopstand en het aanbrengen van handelsreclame
Volgens artikel 1a, aanhef, onder 2° en 3° van de Wet op de economische delicten zijn economische delicten eveneens overtredingen van voorschriften bij of krachtens:
- De artikelen 5.1, eerste lid, onder a en artikel 5.4 van de Omgevingswet

Meer weten over de Wet op de economische delicten? Binnenkort ga ik een nieuwe kennisblog publiceren over de Wet op de economische delicten. Tot die tijd kunt u mijn oude kennisblog lezen: “Handhaving Wet op de economische delicten door BOA’s domein I“.